Evaluación de Inversiones Públicas: experiencia Chilena
Eduardo Contreras
Introducción
Esta es una nota sobre inversiones públicas y su evaluación. En Chile la práctica de evaluaciones públicas estuvo centrado en la evaluación costo- beneficio bajo el enfoque de eficiencia y en bienes y servicios para los que existían mercados observables. Más adelante fue necesario introducir nuevos enfoques como: el enfoque distributivo, el de necesidades básicas, precios hedónicos, valoración contingente y evaluación multicriterios.
Una de las diferencias que existe en la evaluación de proyectos desde el punto de vista privado y desde el punto de vista social, es que ,por ejemplo, los impuestos sobre la renta o sobre utilidades para un proyecto privado es un coste que aparece en el Estado de Resultado, pero para la sociedad como un todo los impuestos no son ni beneficios ni costes, son simples transferencias que salen del bolsillo de los que pagan los impuestos a los bolsillos del Fisco y entonces esto anula la posibilidad de crear riqueza, al menos en el enfoque de eficiencia; ahora bien, en un enfoque distributivo si es necesario sopesar los impuestos. Los préstamos bancarios en la evaluación social son igualmente transferencias.
Un proyecto social genera riqueza porque ese proyecto genera mayores bienes y servicios que son sus beneficios, pero que para poder lograr esos beneficios es necesario incurrir en costes.
La evaluación privada de proyectos de inversión se hace a partir del Flujo de Caja, el cual en forma muy resumida consiste en lo siguiente:
Ventas v
-Costos c
-Depreciación d
-Intereses i
=Utilidad antes de impuestos
- Impuestos T
= Utilidad después de impuestos
+ Depreciación d
- Amortización a
+ Préstamos P
- Inversión I
+ Valor residual vr
= FLUJO DE CAJA F
En este enfoque privado existen tres actores o agentes involucrados con sus respectivos flujos de caja:
Flujo del empresario : v – c - i – t- a + p - I + vr
Flujo del Fisco : T
Flujo del financista : a + i + p
Flujo “Social” : v – c – I + vr , pues varias partidas se anulan porque son transferencias, como: t , a , i , P. Además en este flujo social existen otros actores o afectados como: los consumidores y los proveedores.
Desde el punto de vista Social en un proyecto privado solamente se aceptan las partidas : v (ventas o sea disponibilidad de bienes y servicios que produce el proyecto privado); también c, ( los costos o recursos utilizados para generar los bienes y servicios); e igualmente, la I (inversión) y el valor residual o de rescate (vr), pero todas estas partidas se valoran a precios de mercado. También en los proyectos sociales es necesario tomar en cuenta los efectos indirectos y las llamadas externalidades. Los efectos indirectos, se refiere a los beneficios y costes que se producen en otros agentes que producen bienes y servicios sustitutos o bien complementarios al bien o servicio del proyecto estudiado; y las externalidades, se refiere a los beneficios o costes que reciben agentes que no pertenecen directamente al mercado del proyecto, por ejemplo si el proyecto privado contamina aguas abajo afectando a la captura de peces por parte de los pescadores.
Otra diferencia importante es que en un proyecto privado las variables : v (ventas), c (costos), I (inversión) y vr ( valor de rescate o salvado) se valoran a precios de mercado, pero en la evaluación social las variables se avalúan a precios sociales o precios de cuenta (precios sombra), los cuales son precios de mercado ajustados, pues se presentan con distorsiones que es necesario corregir, como: subsidios, o precios de un monopolio o de oligopolios, o debido a problemas de riesgo y de incertidumbre.
Entonces la evaluación social de proyectos de inversión es el proceso de identificar, medir y valorar los beneficios y costes de un proyecto, desde el punto de vista del BIENESTAR SOCIAL. Esta evaluación se realiza especialmente para proyectos públicos financiados con fondos del Estado.
Los objetivos para los proyectos sociales, consisten en :incrementar los bienes y servicios al menor costo posible (eficiencia);mejorar la distribución del ingreso (equidad) y satisfacer necesidades meritorias, como: preservar el ambiente, preservar la soberanía nacional y equidad internacional.
Si alguien mejora con un proyecto social y otros actores no empeoran, entonces los proyectos desde este punto de vista Paretiano son óptimos (han logrado un “ganar-ganar” ). Pero también es posible que los actores sociales ganadores compensen potencialmente a los actores sociales perdedores y este criterio, sugerido por Kaldor – Hicks, es también aceptable.
Un ejemplo de aplicación práctica
El caso de construir un PUENTE en un canal que separa dos ciudades, para sustituir el servicio de un FERRY privado, el cual cobra una tarifa de $ 354 (Incluido el IVA) por persona y travesía, y vende anualmente 100.000 pasajes. El costo de operación anual de la línea Ferry es igual a $ 200 por persona transportada (excluyendo IVA y aranceles por los bienes importados), es decir $ 20.000.000 al transportar al año 100.000 usuarios, donde las incidencias de los costos y gastos son como sigue:
Mano de obra calificada 10%
Mano de obra no calificada 5%
Combustible importado 40%
Repuestos importados 5%
Repuestos nacionales 15%
Impuestos 15%
Gastos varios 10%
TOTAL 100%
Del total de la inversión las embarcaciones tiene un valor de mercado igual a $ 25.000.000 y son bienes que tienen usos alternativos.
Si se construye el puente por parte del Estado, es posible que los usuarios sean 250.000 por año y cancelarían un peaje a precio de mercado de $ 50 por persona y viaje sólo para cubrir los costos de una máquina cobradora de peajes. La inversión del puente se estima en $ 1.500.000 dólares a la tasa de cambio vigente que es $ 400 por dólar. La incidencia de los rubros de esta inversión (incluida el IVA) es como sigue:
Mano de obra calificada 5%
Mano de obra no calificada 20%
Cemento 20%
Máquina cobradora 10%
Equipos importados 20%
Combustible importado 10%
Insumos varios 15%
TOTAL 100%
La producción de cemento es monopólico y su demanda viene expresada por :
D = 62.500 – 31,25 * P
D se expresa en miles de sacos y P en precio $ por saco. El precio actual por saco de cemento es igual a S 1.200 y el costo marginal constante para producir el cemento es de $ 400 el saco.
Se saber igualmente que una comunidad de pescadores aguas abajo del río, se oponen a la construcción del PUENTE debido a que es posible que los desechos de la construcción y el movimiento de tierra altere la ecología del río; y la captura de peces pueda entonces disminuir en un 10% y producir una pérdida de 2,5 millones de $ , al año para la comunidad de pescadores.
La construcción del puente demora un año y a partir de allí su vida útil se estima en 40 años.
Se quiere ahora determinar la conveniencia de construir el PUENTE desde el punto de vista social, identificar y evaluar los principales efectos distributivos del proyecto , pero tomando en cuenta los ajustes a los precios de mercado,según los siguientes datos para obtener los precios sociales o precios de cuenta (precios sombra) :
Divisas 1,1
Mano de obra no calificada 0,60
Combustible 0,80
Tasa social de descuento 12%
Otros insumos 1,0
El valor residual del puente después de los 40 años es Cero.
Los beneficios netos por el aumento del consumo de los viajes en 150.000 (100.000 menos 250.000), después de construir el puente se calculan con la siguiente fórmula para estimar lo que se denomina el excedente del consumidor:
BN viajes = ½ * (150.000) * (354 – 50) = $ 22.800.000 $ al año.
Si se realiza el proyecto PUENTE el costo o tarifa a pagar es igual a $ 50 por viaje. El costo sin el proyecto PUENTE es igual al costo de operación anual del Ferry de $ 200 por persona transportada, pero ajustados por los precios de cuenta (por ejemplo la mano de obra no calificada que incidía en un 5% en el costo, ahora se ajusta multiplicando el 5% x 0,60, y el combustible importado, que tenía una incidencia en el coste del 40% ahora se multiplica por 0,80 y como es importado por 1,1 que es el ajuste para bienes pagados en divisas, etc...), lo cual produce un ajuste total igual al 78,7% del costos operativo para el Ferry:
Costo social = 200 * ( 0,10 + 0,05 * 0,60 + 0,40 * 0,80 * 1,1 + 0,05* 1,1 + 0,15 * 1,0 + 0,15 * 0 + 0,10 x 1,0 ) = $ 200 * 0, 787 = $ 157,4.
Así pues el beneficio neto de liberación de recursos para los usuarios actuales será:
($157,4 – $50 ) * 100.000 usuarios con Ferry = $ 10.740.000 al año.
Luego el BENEFICIO TOTAL NETO será igual a;
$ 22.800.000 + $ 10.740.000 = $ 33. 540.000
También el beneficio de la venta de activos por 20 millones. Pero al beneficio total neto es necesario disminuir el impacto de 2,5 millones relacionado con la pérdida para los pescadores y entonces : $ 33.540.000 – $ 2.500.000 = $ 31.040.000, o sea un beneficio que se obtendrá durante 40 años ( es decir: una anualidad constante).
Recordemos que el costo de inversión del PUENTE es de $ 1.500.000 dólares al tipo de cambio de 400 por dólar, con una estructura de costos de inversión que ya fue señalada, incluyendo la incidencia del cemento en un 20%, entonces si se hacen los ajustes de la inversión inicial del proyecto PUENTE con los precios de cuenta , tendremos (recordemos que la incidencia de la mano de obra calificada era 5% y la no calificada era 20%, etc...) :
Inversión inicial = 1.500.000 * 400 * (0,05 * 1 + 0,20 * 0,60 + 0,10 x 1 + 0,20 * 1,1 + 0,10 * 0,80 * 1,1 + 0,15 * 1 ) + costo social del cemento = $ 436.800.000 + $ 40.000.000 = $ 476.800.000 como inversión social. Si a esta inversión social se resta los 20 millones ($ 200 x 100.000) por concepto del costo de operar el proyecto Ferry, entonces la inversión social sería igual a : $ 456.800.000, que habría ahora que comparar con la anualidad constante igual a $ 31.040.000 por 40 años y a la tasa social de descuento del 12%, lo cual produce un valor actualizado de estas anualidades , igual a :
$ 31.040.000 x 8,243777 = $255.886.838
El VAN social es igual a = - $ 456.800.000 + $ 255.886.838 = -$ 200.913.162
Luego la construcción del PUENTE, en base al criterio de eficiencia, no es rentable desde el punto de vista social. Quizá el proyecto pueda ser aceptable desde el punto de vista distributivo.
¿Cuánto pierde el actor FERRY con el proyecto PUENTE ?
Pérdida = 100.000 viajeros * ($ 354 – $ 200) = 100.000 * $ 154 de utilidad = $ 15.400.000 al año.
Como el costo social no era igual a $ 200, sino a $ 157,4, o sea una diferencia igual a $ 42,6 , entonces :
$ 42,6 * 100.000 viajeros = $ 4.260.000 al año., o sea una renta social perdida para el FERRY.
A su vez los 100.000 viajeros ganarían al tener que pagar con el proyecto PUENTE sólo $ 50 y no el pago que hacían al FERRY de $ 354, o sea se benefician en : $ 50 * 100.000 = $ 30.400.000 al año. Y los nuevos usuarios estimados en 150.000 se benefician aplicando la fórmula del excedente del consumidor de esta manera :
1 / 2 * 150.000 * ($ 354 – $ 50 ) = $ 22.800.000
Si los 150.000 nuevos usuarios son personas de bajos ingresos, pueden recibir una ponderación mayor que 1 (digamos 2 ) y con ese peso, entoncés el VAN será positivo como aparece en seguida:
VAN NUEVO POSITIVO = - 456.000.000 + (22.800.000 * 2 + 10.740.000 – 15.400.000 ) * 8,2438 = - $ 456.000.000 + 552.994.104 = + $ 96.994.104.
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